2023年6月27日，四川省瀘州市一位母親因拆開女兒人事檔案袋的封條，導(dǎo)致女兒大哭的視頻登上社媒平臺熱搜。次日，這位母親在社媒平臺發(fā)文致歉，并稱私拆女兒檔案是自己無知，此前并不知道檔案的重要性，有關(guān)部門已經(jīng)在當(dāng)天重新審核并封印了檔案。

(資料圖)

此則新聞也引起了黃霄羽的關(guān)注。作為中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院教授、中組部干部人事檔案專家，人事檔案管理是黃霄羽重點(diǎn)關(guān)注并長期進(jìn)行的研究方向之一。她向南方周末記者解釋，對待人事檔案這樣一種有著諸多功能的資源，社會長期以來重視程度不足，檔案部門的管理工作亦有不規(guī)范之處。

黃霄羽指出，近年來，國家對于人事檔案工作愈發(fā)重視，而人事檔案管理的實(shí)踐與政策也亟待完善。

黃霄羽。（受訪者供圖 / 圖）

國內(nèi)外差別

南方周末：中國現(xiàn)行的人事檔案管理相關(guān)制度是如何漸漸成形的？

黃霄羽：我們國家從古代到現(xiàn)代，對人事檔案始終實(shí)行的是集中統(tǒng)一管理制度。

改革開放之前，我國是單一的公有制經(jīng)濟(jì)，整個人事檔案都采取單一的管理方式：中組部是最高的主管機(jī)構(gòu)，下面是各級黨委組織部門分級集中負(fù)責(zé)管理。

改革開放之后，我國實(shí)行了市場經(jīng)濟(jì)改革，就出現(xiàn)了一個新的群體——流動人員，也就是體制外的人員。他們的人事檔案還是保留了集中統(tǒng)一管理的體制，只不過管理的主導(dǎo)權(quán)在人社部，人社部下面有公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們負(fù)責(zé)分級集中管理流動人員的人事檔案。

南方周末：中國的人事檔案工作有怎樣的特點(diǎn)？

黃霄羽：其實(shí)很難用一句話去描述或概括。除了我剛才說的人事檔案集中管理，我國一直以來還實(shí)行“檔隨人走”的制度。

什么叫“檔隨人走”？就是一個人如果發(fā)生了工作單位或主管單位權(quán)限的變動，那么他的檔案就要跟著人員的調(diào)動、變動而同步轉(zhuǎn)遞。據(jù)了解，很多西方發(fā)達(dá)國家并不實(shí)行這種制度。

國外實(shí)行的主要是“人檔分離”。舉個例子，如果我在國外，從A大學(xué)調(diào)到B大學(xué)，我的檔案中，A大學(xué)的這一部分還會保留在原單位；我到了B大學(xué)以后，B大學(xué)會為我重建一套新的人事檔案，所以國外就是人檔分離。

南方周末：曾有學(xué)者指出，傳統(tǒng)的人事檔案管理制度并不適應(yīng)改革開放后的市場經(jīng)濟(jì)，你認(rèn)同這個觀點(diǎn)嗎？

黃霄羽：我理解，可能在改革開放初期，出現(xiàn)過扣留檔案來限制人員流動的情況。當(dāng)時(shí)，人事檔案是單位對人員進(jìn)行管理控制的一種工具?，F(xiàn)在好很多了。人事檔案有轉(zhuǎn)遞的制度要求，單位也意識到人員流動是大勢所趨，所以可能就沒有之前那么多控制或扣留檔案的情況。但是因?yàn)槿珖鴨挝欢?，地區(qū)差別也比較大，也不能說完全不存在。

為何棄檔，為何造假

南方周末：有觀點(diǎn)認(rèn)為，人事檔案管理曾經(jīng)出現(xiàn)棄檔死檔、人檔分離、虛假檔案、黑檔案等問題。在你看來，現(xiàn)在這些問題還存在嗎？

黃霄羽：人事檔案可能不到關(guān)鍵時(shí)間和節(jié)點(diǎn)，人們意識不到作用。特別是大學(xué)生，覺得將來到體制外就業(yè)，好像檔案跟自己沒有什么關(guān)聯(lián)。我覺得檔案意識薄弱是造成棄檔的一個很重要原因。

當(dāng)然，這也有可能是體制上沒有理順。如果大學(xué)生在體制外單位就業(yè)，那么按照有關(guān)政策規(guī)定，檔案應(yīng)該從高校轉(zhuǎn)遞到學(xué)生戶籍地（或工作地）的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)。但是近些年也有新的政策規(guī)定，允許把畢業(yè)生檔案放在學(xué)校暫存兩年之后再作處置，每個學(xué)?？赡芴幹梅绞讲灰粯樱赃@可能會造成學(xué)生不知道自己檔案的去向。

檔案為什么造假？因?yàn)轶w制內(nèi)的單位都是以檔案來作為參考憑證，所以它就和個人利益緊密掛鉤。利益驅(qū)動是檔案造假的根本原因。據(jù)調(diào)查，檔案造假的表現(xiàn)有“占位子”，即偽造履歷以獲得公務(wù)員或事業(yè)編制身份；“圖帽子”，即為了升遷提拔或留任，把年齡改小、黨齡改早、工齡改長、學(xué)歷改高；或“掙面子”，就是為了面子上好看，把履歷弄得漂亮一點(diǎn)，主要表現(xiàn)為學(xué)歷造假。

針對人事檔案造假問題，中組部啟動了數(shù)次干部人事檔案審核。影響比較大的審核有兩次，一次是2006年中組部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步開展干部人事檔案審核工作的通知》，審核的重點(diǎn)是“三齡一歷”，三齡即年齡、工齡和黨齡，一歷就是學(xué)歷。這次審核稱“全面審核”。2012年黨的十八大以后，檔案造假是國家主要打擊和控制的行為。到2014年，中組部又出臺了《進(jìn)一步從嚴(yán)管理干部檔案的通知》，重點(diǎn)審核“三齡二歷一身份”。三齡不變，二歷增加了一個工作經(jīng)歷，一身份就是干部身份?，F(xiàn)在大家對考公考編都很重視，因?yàn)檫@些利益和自己掛鉤——干部將來退休的時(shí)候，社保的標(biāo)準(zhǔn)待遇與工人是不同的，所以有人會偽造干部身份，這種造假也需要嚴(yán)格的檔案審核。這次審核稱“專項(xiàng)審核”。

但是因?yàn)槿珖闆r比較復(fù)雜，目前情況有所好轉(zhuǎn)，但虛假檔案還是存在。中組部也會不定期通報(bào)一些檔案造假的典型案例，提醒有關(guān)單位和人員重視。

南方周末：如何看待“檔隨人走”？

黃霄羽：“檔隨人走”的制度設(shè)計(jì)能保證一個人的人事檔案始終處在集中統(tǒng)一管理的狀態(tài)，但這種制度的不足之處在于，轉(zhuǎn)遞過程可能會存在風(fēng)險(xiǎn)，一個是人事檔案丟失的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)闄n案有實(shí)體；二是人事檔案的信息內(nèi)容被泄露或篡改的風(fēng)險(xiǎn)。

國家為了控制檔案轉(zhuǎn)遞中的風(fēng)險(xiǎn)，在干部人事檔案工作中，檔案轉(zhuǎn)遞始終堅(jiān)持只有兩種方式，一種叫機(jī)要交通或者機(jī)要通信，還有一種就叫專人送取。流動人員人事檔案的轉(zhuǎn)遞，可能是考慮到高校的現(xiàn)實(shí)情況，因此在2021年修訂的《流動人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)定》中增加了一個途徑，可以通過EMS進(jìn)行轉(zhuǎn)遞。

國家政策規(guī)定，個人是不允許自帶檔案的，也不允許非指定人員隨便來拿檔案。先前新聞里那個（被拆檔案的）女兒，她的學(xué)生（人事）檔案為什么會出現(xiàn)在家里？情況我不太了解，但嚴(yán)格來說這就是違規(guī)行為。

建議對本人適度公開

南方周末：你曾在論文中提到，中國人事檔案管理過于強(qiáng)調(diào)保密原則，你現(xiàn)在還這樣認(rèn)為嗎？

黃霄羽：人事檔案保密制度分兩個層次：一是對當(dāng)事人保密，二是人事檔案對社會也是保密的，默認(rèn)的規(guī)則就是不開放。

這個制度可能不太能保障當(dāng)事人的知情權(quán)，以前我寫論文的時(shí)候也有提及。后來在2005年，我應(yīng)邀參加第四次全國干部檔案工作會議作專家報(bào)告。當(dāng)時(shí)我提了一個觀點(diǎn)，建議人事檔案適度向本人開放，不要完全一刀切。其實(shí)從嚴(yán)格意義上來講，人事檔案有很多信息本人是可以了解的。人事檔案的十大類材料，很多是本人填寫的；還有一些內(nèi)容，比如說單位考核鑒定，有的鑒定意見上會有本人簽字欄，當(dāng)事人需要簽字確認(rèn)。

南方周末：這個意見后來有反饋嗎？

黃霄羽：當(dāng)時(shí)中組部辦公廳的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提了建議，說在我們國情下，還是不太適合把干部人事檔案對本人開放。解釋是，人事檔案里有些材料可能會涉及一些問題或者存在風(fēng)險(xiǎn)，比如說干部因違規(guī)違紀(jì)受到了處分，檔案材料里除了有干部受處分的決定結(jié)論之外，可能也有舉報(bào)人檢舉的材料。

這種擔(dān)心我完全可以理解，但這是在當(dāng)時(shí)的紙質(zhì)環(huán)境下。在數(shù)字環(huán)境下，這種擔(dān)心是可以解決的，一則可以設(shè)立查看權(quán)限，二則可以通過紙質(zhì)檔案的數(shù)字化，不適合向本人開放的內(nèi)容可以采取技術(shù)處理的方式，只給當(dāng)事人看能夠查閱的內(nèi)容。

當(dāng)然，現(xiàn)在國家政策規(guī)定其實(shí)也回應(yīng)了學(xué)界的建議。2018年出臺了《干部人事檔案工作條例》，第三十一條規(guī)定：“干部本人及其親屬辦理公證、訴訟取證等有關(guān)干部個人合法權(quán)益保障的事項(xiàng)，可以按照有關(guān)規(guī)定提請相應(yīng)的組織人事等部門查閱檔案”。這表明，人事檔案原則上還是不會對本人開放，但是假如當(dāng)事人要維護(hù)權(quán)益、辦理公證，或者有別的合法事項(xiàng)，那么他提出來，可以由單位的組織人事部門代他查檔，這等于是給了一個解決途徑。

但是我覺得還可以把步子再邁得大一點(diǎn)。現(xiàn)在很多工作涉及人民權(quán)益的時(shí)候，人事檔案還是可以發(fā)揮很重要的作用。如果這個制度能夠再作一些更科學(xué)的完善，我覺得有助于滿足社會需求、提高大家的檔案意識。

一個人要管210990份檔案

南方周末：你還曾在論文中提及，人事檔案管理部門的工作人員條件不容樂觀。

黃霄羽：我通過大量的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下人事檔案管理專業(yè)人員存在一些比較突出的問題：專業(yè)性不強(qiáng)，流動性大，兼職設(shè)置居多。體制內(nèi)的單位相對好一點(diǎn)，但總體來講不太理想，流動人員人事檔案的管理機(jī)構(gòu)問題就更突出。

人員也不充足。國家政策規(guī)定是每1000卷人事檔案設(shè)置一名專職管理人員，這還是1991年《干部檔案工作條例》的規(guī)定，雖然1991年條例已經(jīng)廢止，但2018年更新后的《干部人事檔案工作條例》依然沿襲了上述規(guī)定。我多次提出來，這個人員配比已經(jīng)很低了。

2018年我們接受人社部市場司的委托課題，借助問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在946家人社部下屬的公共就業(yè)與人才服務(wù)機(jī)構(gòu)中，平均一名檔案專職人員共需負(fù)責(zé)管理6032份流動人員人事檔案。大部分機(jī)構(gòu)中一位專職人員管理的流動人員人事檔案數(shù)量在2000到3999份之間，有10家機(jī)構(gòu)一位人員需要負(fù)責(zé)的檔案數(shù)量在40000份以上，其中最高比例的機(jī)構(gòu)一個人需要負(fù)責(zé)210990份流動人員人事檔案。無論是干部人事檔案，還是流動人員人事檔案，人員配比都相對較低，這是一個亟須解決的問題。

南方周末：為什么會出現(xiàn)人員和專業(yè)性不足的情況？

黃霄羽：全國現(xiàn)在有30所左右設(shè)置了檔案專業(yè)的高校，本身人才缺口就比較大；再加上現(xiàn)在一級學(xué)科變成了信息資源管理，檔案只是下設(shè)的二級學(xué)科，所以檔案專業(yè)課程的設(shè)置也比較少了，像人事檔案這種專門的課程在很多學(xué)校都沒有開設(shè)。

南方周末：為什么檔案管理人員流動性大？

黃霄羽：據(jù)現(xiàn)實(shí)調(diào)查，檔案管理部門的地位不高，在單位里邊可能屬于二三線輔助部門，所以工作人員的積極性就不強(qiáng)，有的時(shí)候不愿意干這個工作，很快就流動。

有些單位的領(lǐng)導(dǎo)對檔案也有一種認(rèn)識上的偏見，總覺得這是一種保管對象，不需要多高的專業(yè)門檻。如果一個檔案人員在工作中表現(xiàn)比較出色，領(lǐng)導(dǎo)可能會把他調(diào)到職能更重要或者能力需求更高的部門去，這一定程度反映出社會檔案意識尚不充足。

數(shù)字化需加快進(jìn)程

南方周末：你認(rèn)為，當(dāng)下的人事管理制度應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)？

黃霄羽：中組部、人社部其實(shí)都提出了一個總體的方向，也就是規(guī)范化、科學(xué)化和制度化。社會需要把人事檔案管理當(dāng)成一個專門性的管理工作，它的環(huán)節(jié)都得規(guī)定得很清楚，操作的流程也得非常規(guī)范明確，將來制度的設(shè)計(jì)都要和它能夠匹配。

比如說，關(guān)于人事檔案的十大類材料，2009年出臺過《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》，但是2009年到現(xiàn)在也有14年了，還是沒有與時(shí)俱進(jìn)地加以完善，這就需要有更詳細(xì)的制度規(guī)定。

南方周末：我觀察到，很多地方的人社部門在做流動人員人事檔案的數(shù)字化，你怎么看待這個趨勢？

黃霄羽：業(yè)界關(guān)注的電子檔案存在兩個需要解決的問題，第一個是內(nèi)容真實(shí)性，比如說如果在紙質(zhì)檔案上進(jìn)行涂改，人們肯定能看到修改痕跡；但是電子信息內(nèi)容更改了，人們的肉眼無法識別，屏幕上顯示不出修改痕跡，這是我們業(yè)界需要解決的問題。

第二個就是電子檔案長期保存的問題。人事檔案現(xiàn)在默認(rèn)都是永久保存，就算是當(dāng)事人死亡以后，其人事檔案也要一直留存下去。紙檔保存上千年沒問題，但是磁盤、U盤最多能存多久？美國科學(xué)家在論文中的研究結(jié)論是不超過30年。我們業(yè)界針對電子檔案有一種要求，叫檔案數(shù)據(jù)遷移，意思是工作人員老得將電子檔案中的信息或數(shù)據(jù)進(jìn)行遷移，才能長期保存下去。

人事檔案因?yàn)閷?nèi)容真實(shí)性非常看重，加上需要永久保存，因此相對于文書檔案或科技檔案，人事檔案的信息化建設(shè)相對遲緩，尚處于起步階段。面對當(dāng)前數(shù)字轉(zhuǎn)型的要求，人事檔案必須加快信息化、數(shù)字化建設(shè)步伐。因此，2017年出臺了一個國家標(biāo)準(zhǔn)，就是《干部人事檔案數(shù)字技術(shù)化規(guī)范》，專門針對人事檔案的數(shù)字化建設(shè)。2020年修訂的檔案法里邊增加了新的一章“檔案信息化建設(shè)”，所以信息化的內(nèi)容在新的法規(guī)政策中有所體現(xiàn)，這也是時(shí)代發(fā)展的必然要求。

文｜南方周末記者 姜博文 南方周末實(shí)習(xí)生 鄧可

責(zé)任編輯｜何海寧

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